Ein Regierungsgebäude in Tunis

Die Rolle der EU in Tunesien und der Kampf um die arabische Vorzeigedemokratie

Seit der Arabellion 2011 hat sich die EU in Tunesien wirtschaftlich und politisch stark engagiert, um dem Geburtsort des Arabischen Frühlings bei der schwierigen Umwandlung von einer Diktatur in eine repräsentative Demokratie zu helfen. Nun steht das tunesische Demokratieexperiment auf dem Prüfstand. Gleichzeitig droht der finanzielle Zusammenbruch Tunesiens. Eine Herausforderung für die Europäische Nachbarschaftspolitik.

Inhalt

Notstandsdekrete heben die Gewaltenteilung auf

Am 25. Juli 2021 hat der tunesische Präsident Kais Saied eigenmächtig von seinen Befugnissen Gebrauch gemacht und den Ausnahmezustand verhängt. Er verlängerte per Dekret vom 24. August 2021 diesen Ausnahmezustand auf unbestimmte Zeit. Mit großer Zustimmung der Wählerschaft setzte er die Gewaltenteilung außer Kraft, entließ den Premierminister, ernannte eigenmächtig neue Minister, legte die Arbeit des Parlaments auf Eis und löste es wenig später auf, hob die Immunität der Abgeordneten auf und ließ durch Einschaltung der Staatsanwaltschaft verschiedene Parlamentarier und Politiker wegen Korruption anklagen. Außerdem verhängte er Reiseverbote.

Umstrukturierung oder Abschaffung der repräsentativen Demokratie?

Langsam zeichnet sich die Absicht des Präsidenten ab, dass zwischen parlamentarischer und präsidialer Macht sensibel ausbalancierte Regierungssystem von 2014 in ein „hierarchisches Präsidialsystem" umzuwandeln. Wie und wann diese Transformation erfolgen wird, ist noch völlig unklar. Die Szenarien reichen von einem Präsidialsystem mit Gewaltenteilung und Gerichtsbarkeit, das der Präsident im Konsens mit allen gesellschaftlichen Gruppen gestaltet, über die Fortsetzung eines autoritären Regierungsstils bis hin zu einem vom Präsidenten selbst favorisierten Systems der sogenannten „direkten Volksdemokratie“, in dem das Volk lokale Räte wählt. Diese wiederum entsenden Abgeordnete in ein nationales Parlament, ohne jedoch die Regierung, die dem Präsidenten unterstellt ist, kontrollieren zu können. Daher mehren sich die Stimmen aus der Zivilgesellschaft, die vor einem Abdriften in den Autoritarismus warnen.

Eine Wirtschaft in der Krise, Korruption, Staatsdefizit und Corona-Pandemie

Die politische Krise in Tunesien vollzieht sich vor dem Hintergrund massiver wirtschaftlicher, finanzieller, sozialer und gesundheitlicher Probleme. Die negativen Folgen der Covid-19-Pandemie haben die strukturellen Herausforderungen alarmierend verschärft. Das Staatsdefizit ist enorm. Die Schuldenquote wird für das Jahr 2021 auf rund 91,2 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP) geschätzt. Die Sozialversicherungsfonds und die staatlichen Unternehmen arbeiten defizitär.

Die Einnahmen ganzer Wirtschaftszweige wie dem Tourismus sind rückläufig. Das BIP bricht um mindestens 8 % ein. Die Arbeitslosigkeit steigt auf 22 % im formellen Sektor und auf rund 50 % im informellen Sektor. Die Korruption ist weit verbreitet und die illegale Migration nach Italien nimmt zu. Im Jahr 2020 verließen 13.000 Menschen das Land, fünfmal mehr als 2019, und bis Ende August 2021 waren bereits 11.300 Menschen ausgewandert.

Darüber hinaus hat seit Juli 2021 die Corona-Pandemie Tunesien so schwer getroffen, dass Hunderte von Menschen starben und die Krankenhäuser die Bedürftigen nicht mehr aufnehmen konnten. Glücklicherweise haben die EU und 13 Mitgliedstaaten seit August Impfstoffe und Materialien an die Krankenhäuser geliefert. Rumänien hat sogar ein Expertenteam entsandt. Auch wenn sich die Corona-Lage seit September 2021 entspannt hat, benötigen die Krankenhäuser weiterhin kontinuierliche technische und personelle Unterstützung.

Die Europäer befürchten nun, dass das umfangreiche und intensive Engagement Europas in Tunesien, das sich seit der Jasminrevolution 2011 allein an offizieller europäischer Entwicklungshilfe auf rund 10 Mrd. EUR beläuft (zum Vergleich: die USA 1,2 Mrd. EUR), keine nachhaltigen Ergebnisse bei der Förderung von Demokratie, Marktwirtschaft und verantwortungsvoller Staatsführung gebracht hat.

EU und Tunesien: starke gegenseitige Abhängigkeit, aber wenig Einfluss?

Der Grad der gegenseitigen Abhängigkeit zwischen der Europäischen Union und Tunesien hat in den letzten zehn Jahren erheblich zugenommen. Die EU ist für 50 % der tunesischen Einfuhren und 70 % der Ausfuhren des Landes verantwortlich. Die EU ist der mit Abstand größte Geber bei allen Entwicklungshilfeprogrammen im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik und durch direkte Haushaltshilfe. Das europäische Engagement ist auch von dem Wunsch geleitet, der Wiege der arabischen Revolution in der schwierigen Übergangsphase von einer Diktatur zu einer repräsentativen Demokratie zu helfen.

Hat die EU zu wenig Einfluss ausgeübt, um die fragile Demokratie zu unterstützen? Selbst das für das Funktionieren von Demokratie und Gewaltenteilung so wichtige Verfassungsgericht ist trotz ständigem europäischen Drängens noch nicht eingerichtet worden. Die EU hat sich mit der Auferlegung von Bedingungen zurückgehalten:

Brüssel und wichtige Mitgliedstaaten sind viel zu nachsichtig mit der mangelnden Reformbereitschaft vieler tunesischer Entscheidungsträger umgegangen (stagnierender Mittelabfluss für Projekte sowie die langsame und mangelhafte Verwaltung tunesischer Institutionen), weil sie befürchteten, dass das Knüpfen an Bedingungen die Fragilität der einzigen arabischen Demokratie verstärken könnte, und aus Sorge, dass die EU dadurch gegenüber den Golfstaaten, Ägypten und der Türkei an Einfluss verlieren könnte.

Bei den tunesischen Entscheidungsträgern hat sich eine Mentalität eingeschlichen, die auf leicht erhältliche Unterstützung setzt und den Reformwillen erlahmen ließ - viele lehnten sich entspannt zurück und genossen die "Demokratisierungsrente". Manager europäischer Projekte berichten zunehmend, dass Tunesien kein Diskussions-, sondern ein Entscheidungs- und Umsetzungsdefizit habe.

Die Verabschiedung und Implementierung wichtiger Gesetze ist durch das Parteiengezänk im Parlament, die aufgeblähte Verwaltung und die Blockade wichtiger Verbände nicht vorangekommen. Die Enttäuschung über den ausbleibenden Wohlstand trotz Demokratisierung und das unzureichende Pandemiemanagement der Regierung hat die Ernüchterung der Wähler über Parlament und Parteien verstärkt und nun zu einer starken Zustimmung zu den autoritären Maßnahmen von Präsident Kais Saied geführt.

Was kann die EU tun? Solidarität mit den Tunesiern!

In diesem Klima ist es für die EU schwierig zu fordern - wie sie es in ihrer Erklärung vom 27. Juli 2021 getan hat -, dass der Präsident das Parlament wieder einsetze, zumal Präsident Kais Saied argumentiert, er wisse, dass das Volk hinter seinen Entscheidungen stehe und dass das Parlament und die Parteien die Schuld an der misslichen Lage trügen.

Am 9. und 10. September traf der EU-Außenbeauftragte Josep Borrell mit Präsident Kais Saied und Vertretern aus Politik und Zivilgesellschaft in Tunis zusammen, um sich ein Bild von der politischen und wirtschaftlichen Krise zu machen.

Borrell nutzte seinen Besuch, um die europäische Solidarität mit den Tunesiern bei der Bewältigung der derzeitigen kritischen Situation zum Ausdruck zu bringen und verschiedene Meinungen zu diesem Thema zu hören. Darüber hinaus diskutierte er über mögliche Beiträge zur Rettung der Demokratie, die von den EU-Institutionen in Brüssel in Betracht gezogen werden könnten.

Demokratische Regierungsführung und effiziente Verwaltung miteinander in Einklang bringen

Die große Herausforderung besteht darin, die demokratische Verfassung des tunesischen Staates und seiner Gesellschaft mit einer effektiven, bürgernahen Regierungsführung, Verwaltung und Wirtschaft in Einklang zu bringen, die die Korruption sichtbar einschränkt. Es gibt mehrere Möglichkeiten für die EU, diesen Weg zu unterstützen, ohne extern bevormundend zu wirken:

Europäische Prinzipien müssen dem tunesischen Präsidenten und den Verantwortlichen in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft sensibel vermittelt werden: die Wahrung demokratischer Errungenschaften, in denen Bürger- und Menschenrechte eine zentrale Rolle spielen, und der Aufbau einer funktionierenden Gewaltenteilung mit einer unabhängigen Legislative und Regierung.

Die Forderung, Änderungen am Verfassungssystem nur im Rahmen der geltenden Verfassung und im Konsens mit den Parteien und zivilgesellschaftlichen Organisationen vorzunehmen, kommt zu spät - denn Präsident Kais Saied hat sich bereits hiervon distanziert. Ende September 2021 hat er eine Premierministerin ernannt, was eine der Forderungen der EU war. Kais Saied ist von Beruf Juraprofessor, und da er immer wieder die Bedeutung von Recht und Gesetz betont, können ihm die Europäer anbieten, ihn bei der Entwicklung eines rechtsstaatlichen Systems und der Einrichtung eines Verfassungsgerichts zu unterstützen - wichtige Instrumente zur Bekämpfung von Korruption, zur Verbesserung der demokratischen Staatsführung und zur Erleichterung von Investitionen.

Diplomatische Offensive

Mit konzertierten Schritten in diese Richtung könnte Josep Borrell die Abstimmung zwischen den EU-Institutionen und den EU-Mitgliedstaaten, insbesondere Frankreich, voranbringen. Paris war hier in den letzten Wochen sehr aktiv - es hat traditionell den größten Einfluss auf die tunesischen Eliten.

Frankreich spendete eine beträchtliche Menge an Covid-19-Impfstoffen. Auch ist Tunesien im November 2021 Gastgeber des 18. frankophonen Gipfels, und im Januar 2022 hat Paris die EU-Ratspräsidentschaft inne. Präsident Emmanuel Macron war der erste europäische Politiker, der mit Präsident Kais Saied nach dessen Dekret vom 25. Juli 2021 gesprochen hat.

Zusammenarbeit mit Großbritannien und den USA

Neben der internen europäischen Abstimmung ist eine enge Koordination mit Großbritannien und den USA am wirkungsvollsten. Washington und London fördern wichtige multilaterale Sicherheitsprojekte in Tunesien.

Eindämmung regionaler Einmischungsversuche

Die USA, das Vereinigte Königreich und die EU können ihren Partnern und Verbündeten in den Golfstaaten, insbesondere den Emiraten und Katar, sowie Algerien, Ägypten und der Türkei die klare Botschaft übermitteln, sich aus dem politischen Prozess in Tunesien herauszuhalten.

Dabei sollte der Westen akzeptieren, dass der tunesische Präsident im Sinne einer panarabischen Orientierung geneigt sein könnte, nicht mehr allein auf finanzielle Zuwendungen des Westens zu setzen, die an Reformbedingungen geknüpft sind.

Stattdessen könnte er arabische Länder um Einlagen in die tunesische Zentralbank bitten; diese würden keine direkten politischen Forderungen nach einem Rückbau der Demokratie stellen, aber diskret eine Stärkung der autoritärer Präsidialherrschaft befürworten.

Finanzspritzen und Schuldenschnitte für versprochene Reformen

Die europäischen und internationalen Finanzinstitutionen sollten den Teufelskreis durchbrechen, in dem jedes Jahr mehr Geld in die öffentlichen Haushalte fließt, ohne dass die tunesischen Entscheidungsträger die versprochenen sozialen und wirtschaftlichen Reformen umsetzen.

Die EU kann darauf verweisen, dass sich Präsident Saied bei seinem Treffen mit EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und EU-Ratspräsident Charles Michel im Juni 2021 in Brüssel selbst zu Reformvereinbarungen mit der EU verpflichtet hat. Dennoch haben er und seine Regierung diese nicht umgesetzt.

Zudem wird es immer schwieriger, Kredite zu akzeptablen Konditionen für Tunesien zu mobilisieren. Auch der IWF fordert seit Jahren, dass im Gegenzug zu den Finanzhilfen Reformschritte unternommen werden, damit endlich mehr sichere Arbeitsplätze geschaffen und Wirtschaftswachstum erzielt werden kann.

Ein fest vereinbarter Stufenplan aus Finanzspritzen und Schuldenschnitt einerseits und der konkreten Umsetzung von Reformprojekten andererseits kann dazu beitragen, die Initiative der tunesischen Führung zu stärken und die Abwärtsspirale von mehr Ausgaben und weniger Einnahmen zu durchbrechen.

Bei den Reformen geht es nicht um Nachteile für sozial schwache Tunesierinnen und Tunesier, sondern vielmehr um eine größere Unabhängigkeit für die Zentralbank, um die Anbindung an den internationalen digitalen Zahlungsverkehr, zum Beispiel über PayPal, ein faires und transparentes Steuer-, Finanz- und Kreditsystem sowie schnelle und schlankere Behördengänge, die stärker auf IT basieren. Diese Reformen helfen kleinen und mittleren Unternehmen sowie Start-ups, ihr Geschäft zu dynamisieren, Arbeitsplätze zu schaffen und die Korruption einzudämmen.

Bewertung der Wechselwirkung von Reformen und Unterstützung

Die Krise in Tunesien wirft auch die Frage nach der Wirksamkeit der Instrumente der Europäischen Nachbarschaftspolitik auf. Es scheint, dass die von der EU finanzierten Maßnahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung, Infrastrukturprojekte und Finanztransfers allein nicht die notwendigen sozialen, wirtschaftlichen und administrativen Reformen anstoßen, die erforderlich sind, um ein Land im Sinne einer vollständigen wirtschaftlichen und politischen Teilhabe aller seiner Bürger zu modernisieren. Eine Bestandsaufnahme der wirtschaftlichen, finanziellen und technologischen Verflechtung zwischen der EU und ihren Nachbarn kann Aufschluss darüber geben, wie diese funktioniert.

Wachstum in Italien, Frankreich und Spanien hilft Tunesien

Wenn die für Tunesien vorgesehenen Mittel nicht abgerufen oder investiert werden können und/oder wichtige demokratische Prinzipien nicht gewahrt oder wiederhergestellt werden, gibt es für die EU-Kommission noch einen indirekten Weg, die Tunesier zu unterstützen und zur Entlastung des tunesischen Arbeitsmarktes beizutragen:

Brüssel könnte diese Mittel - zusätzlich zum EU-Wiederaufbaufonds Corona - in den wirtschaftlichen Aufschwung der südlichen EU-Mitgliedstaaten investieren, insbesondere in Italien, Frankreich und Spanien. Der Aufschwung in diesen südlichen Ländern würde auch der tunesischen Industrie und Landwirtschaft zugutekommen, indem der lokale Arbeitsmarkt entlastet wird und sich die Beschäftigungsmöglichkeiten für Arbeitende und Arbeitssuchende sowie für tunesische Saisonarbeiter in Südeuropa erweitern: denn mehr Saisonarbeiter überweisen auch mehr Geld an ihre Familien in der Heimat.

Dieser Beitrag ist in leicht abgewandelter Form auch im BTI-Blog und im GED-Blog erschienen.