Das Foto zeigt eine Europakarte mit Pins auf den einzelnen Ländern. Die Pins sind mit einem Faden untereinander verbunden.

Kommunalaufsicht in den EU-Ländern

In allen Ländern Europas tragen die Kommunen wichtige öffentliche Leistungen und besitzen finanzielle Autonomie. Die nationalen Regierungen stehen dabei vor der Herausforderung, die finanzielle Stabilität ihrer Kommunen zu sichern. In Deutschland existiert dafür die Kommunalaufsicht. Welche Systeme in anderen Ländern praktiziert werden, haben wir nun erstmals untersucht.

Foto Kirsten Witte
Dr. Kirsten Witte
Director

Die Kommunalaufsicht in Deutschland ist ein etabliertes System, die Kommunen finanziell stabil und funktionsfähig zu halten. Obgleich alle Länder Europas vor dieser Herausforderung stehen, war Nichts über die Systeme unserer Nachbarländer bekannt. Gemeinsam mit einem Team der Hertie School haben wir diese Forschungslücke gefüllt und 21 Länder Europas untersucht. Der nun erstmals vorliegende Vergleich der Kommunalaufsicht soll helfen, den internationalen Diskurs zu beflügeln und das deutsche Modell zu reflektieren.

In der Recherche stellten wir fest, dass in 20 der 21 untersuchten Länder ein System der Kommunalaufsicht vorliegt. Lediglich Schweden verzichtet darauf. Diese Systeme zeigen eine enorme Varianz, bestehen jedoch bestehen stets aus vier Komponenten: Haushaltsregeln, Aufsichtsbehörden, Monitoring und Sanktionen.

Alternative text

Vier Bestandteile der Kommunalaufsicht

Aufsichtsbehörden

Die Aufgabe Kommunalaufsicht muss von einer Behörde umgesetzt werden. Dabei sind einige Fragen zu beantworten, u.a. das zuständige Ressort, zentrale oder dezentrale Behörden, staatliche oder nicht-staatliche Behörden. Diese Strukturfragen haben hohe Bedeutung für die Art und den Erfolg der Aufgabenwahrnehmung.

In der Mehrzahl der Länder ist die Kommunalaufsicht dem Finanzministerium zugeordnet. Ebenso rund die Hälfte der Länder besitzt nur eine zentrale Aufsichtsbehörde für das gesamte Land, meist eben das Finanzministerium. In keinem Land Europas fanden wir eine speziell Sonderbehörde Kommunalaufsicht. Stets sind allgemeine Bündelungsbehörden zuständig. Neben Deutschland werden nur in den Niederlanden und der Tschechischen Republik   kommunale Verbände als Aufsichtsbehörde eingebunden. In fünf Ländern spielen die Rechnungshöfe eine wichtige Rolle. Allgemein bestehen in Bezug auf die Organisation der Kommunalaufsicht in Europa große Unterschiede zum deutschen Modell auf.

Monitoring

Um die Einhaltung der Fiskalregeln zu überwachen, benötigen die Aufsichtsbehörden Informationen. Monitoring ist der Prozess, die zur Überwachung der Regeln nötigen Informationen zu beschaffen.

In den untersuchten Ländern lässt sich ein weites Spektrum an Monitoring-Verfahren beobachten: vom direkten Einblick in die laufenden Buchungen bis hin zur bloßen Meldepflicht bei Verstößen durch die Kommunen selbst. In den meisten Ländern basiert das Monitoring wir in Deutschland auf der Anzeige der Haushaltspläne.

Monitoring bindet Ressourcen der Aufsichtsbehörde (und der Kommunen). Die Intensität des Monitorings ist daher auch eine Abwägung zwischen den Kosten der Informationsbeschaffung und dem vertretbaren Risiko nicht aufgedeckter Regelverstöße.

Durchsetzung der Haushaltsregeln

Die Einhaltung der Haushaltsregeln ist oft kontrovers. Die Aufsichtsbehörde benötigt Instrumente, um diese notfalls auch gegen die Interessen der Kommunen durchzusetzen. 

Die Mehrzahl der Länder (zwölf) räumt der Aufsichtsbehörde das Recht ein, bei Regelverstößen Kredite zu versagen oder Haushaltspläne nicht zu genehmigen. Die häufigste Sanktion ist jedoch die Aufstellung von Sanierungskonzepten (15 Länder). Auch die Zwangsverwaltung durch die Länder ist geläufig (8 Länder).

In allen Ländern besitzen die Aufsichtsbehörden ein Spektrum an Instrumenten, um flexibel zu agieren. Entscheidend für die Wirksamkeit ist die Glaubwürdigkeit der Anwendung.

Haushaltsregeln

Regeln zur Begrenzung der Verschuldung haben in den vergangenen Jahrzehnten international an Prominenz gewonnen; nicht zuletzt im Nachgang der globalen Finanzkrise. Für die Kommunen waren sie seit jeher streng. In allen Ländern gilt der Grundsatz ausgeglichener Haushalte. 14 der 21 Länder haben darüber hinaus Höchstgrenzen der Verschuldung definiert, angelehnt an bestimmte Einnahmegrößen des Haushaltes.

Die vier Komponenten der Kommunalaufsicht stehen in einem wechselseitigen Zusammenhang. Wirksamkeit der Kommunalaufsicht ist kein Automatismus. Sie lässt sich aber über die kluge Ausgestaltung der einzelnen Komponenten erhöhen.

Die Verwaltungskapazität der Aufsichtsbehörde hat eine entscheidende Bedeutung. Ohne ausreichende Kapazitäten findet Monitoring nicht statt und können Sanktionen nicht umgesetzt werden. Diese Erkenntnis spricht für eine zentrale bzw. regionale Bündelung der Aufsichtsbehörden.