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, Essay: Globale öffentliche Güter erfordern Prinzipientreue und Kooperationsbereitschaft in der europäischen Chinapolitik

                       von Marina Rudyak und Bertram Lang

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Bei aller berechtigten Kritik am Kurs Xi Jinpings lässt sich Chinas Aufstieg zur globalen Wirtschaftsmacht nicht wegwünschen und bietet vielen Ländern des Globalen Südens Entwicklungsperspektiven. Anstatt sich in rhetorischer Selbstversicherung zu üben, sollte die EU ihre eigene Markt- und Regulierungsmacht zur Verteidigung globaler Standards bei Menschenrechten, Klima- und Umweltschutz nutzen und auf dieser Basis neue Kooperationsangebote im Sinne der Umsetzung der UN-2030-Ziele machen.

Xi Jinpings China stellt Deutschland und die Europäische Union (EU) vor eine Reihe neuer und komplexer Herausforderungen. Jahrzehntelang profitierten europäische und allen voran deutsche Unternehmen von der wirtschaftlichen Aufholjagd Chinas, die ihnen günstige Produktionsbedingungen und einen rasant wachsenden Absatzmarkt bot. Politisch hoffte man dabei, dass China sich mit zunehmendem Wohlstand liberalisieren und dem Westen „gleicher“ werden, das autoritäre Regime keinen Bestand haben würde. Das ist nicht eingetroffen: China unter Führung der Kommunistischen Partei (KPCh) bleibt „the land that failed to fail“.  

Im Gegenteil, die KPCh sieht sich durch die Krisen demokratischer Gesellschaften – von der Finanzkrise und der Flüchtlingskrise zu Rechtspopulismus, Corona-Pandemie und Volksaufständen im Herzen des „Westens“ – im eigenen Modell bestärkt. Peking tritt heute mit dem Anspruch auf, die Spielregeln des 21. Jahrhunderts (mit)zubestimmen. Die existierende multilaterale Ordnung bezeichnen KPCh-Politideologen als nicht „fair“ und „den engen Interessen einer Gruppe“ westlicher Staaten dienend – und erhalten hierfür Zustimmung in großen Teilen der vormals von Europa kolonisierten Welt. Dem setzt China mit der „Belt and Road Initiative“ (BRI) einen Multilateralismus chinesischer Prägung entgegen, der nicht auf allgemein gültigen Regeln, sondern auf bilateralen Konsultationen und Interessenabwägungen basiert. Qiutong cunyi, „Gemeinsamkeiten suchen, Differenzen beibehalten“, ist das Motto. Der Universalität der Menschenrechte stellt Peking eine Hierarchie der Menschenrechte – mit dem Recht auf Entwicklung als dem höchsten – gegenüber und hat es geschafft, dieses per Resolution im UN-Menschenrechtsrat zu etablieren.

Die vier Jahre US-amerikanischer Selbstdemontage unter Donald Trump und dessen Rückzug aus wichtigen globalen Abkommen konnte Peking in seinen Beziehungen mit Ländern des Global Südens strategisch nutzen – ungeachtet der Kritik an zunehmenden Repressionen im eigenen Land oder irredentistischen Manövern im Südchinesischen Meer. China positioniert sich als verantwortungsvolle Großmacht: als Partner und Entwicklungsmodell in Süd-Süd-Kooperationen, als Garant dringend benötigter Investitionen, als entwicklungsorientierter Unterstützer bei der Anpassung an den Klimawandel oder als Helfer im Kampf gegen die Corona-Pandemie. Letzteres zu einem Zeitpunkt, da die EU, Großbritannien und die USA in der Kritik stehen, 70% der global verfügbaren Impfstoffe aufgekauft zu haben.

 

Die EU wirkt ratlos und getrieben

Angesichts des eskalierenden amerikanisch-chinesischen Großmachtkonflikts stehen auch in Europa die Zeichen zunehmend auf Konfrontation mit der aufstrebenden Weltmacht. Gleichzeitig wirkt die EU bisweilen seltsam ideenlos und reaktiv. Die Kombination aus diffusen Ängsten vor Chinas Übermacht, real zunehmender wirtschaftlich-technologischer Konkurrenz und der dramatischen Ausweitung politischer Repressionen von Xinjiang bis Hongkong haben die öffentliche Meinung gegenüber China antagonisiert und zur Polarisierung der Chinadebatte beigetragen. Im Wertekonflikt mit dem „systemischen Rivalen“ China werden dabei immer öfter dichotome entweder-oder-Entscheidungen konstruiert: Kooperation oder Konfrontation, Wirtschaftsinteressen oder Menschenrechte, Investitionsabkommen mit China oder engere transatlantische Abstimmung und „Entkopplung“.  

Die Landkarte der europäischen Chinadebatte wird durch das Dreieck EU-China-USA bestimmt. Die Länder des Globalen Südens kommen darauf kaum vor. Wenn sie Erwähnung finden, dann vor allem als Opfer von Chinas „Ressourcenhunger“ oder seiner „Schuldenfallendiplomatie“. Diese ist im westlichen Diskurs zum Synonym für Chinas globales Engagement geworden, obwohl der Vorwurf gezielter „Schuldenfallen“ in der Forschung widerlegt ist. Chinas Entwicklungskredite sind mitnichten problemfrei: Die Fragmentierung der chinesischen Entwicklungsfinanzierung bedingt einen Grad an Intransparenz, der für Partnerländer wie auch für China Gefahren birgt – Überschuldung auf der einen, kostspielige Kreditausfälle auf der anderen Seite. Doch die Reduktion von Chinas Präsenz im Globalen Süden auf das Ressourcen- und Schuldenfallennarrativ ist problematisch, denn sie spricht den Partnerländern chinesischer Projekte implizit selbstbestimmtes Handeln (agency) ab.

Dabei wirkt die europäische Politik selbst bisweilen wie von China getrieben. Die EU-Asien-Konnektivitätsstrategie etwa scheint eher das China-Problem der EU zu adressieren, als die mangelnde Konnektivität zwischen Europa und Asien als ein gemeinsames Problem zu begreifen. In Afrika entfaltet die europäische Haltung gegenüber chinesischen Initiativen eine ähnliche Wirkung. Der frühere liberianische Minister für öffentliche Arbeiten W. Gyude Moore attestiert der EU, dass es dieser vollkommen an Vorstellungskraft in Bezug auf Zusammenarbeit mit Afrika fehlte – bis China kam. Niemand sei so nah an Afrika, und doch gab es nie einen europäischen Plan für eine transkontinentale Infrastruktur, geschweige denn einen Blick auf Afrika als potentiellem Wirtschaftspartner. Selbst wenn China mit der BRI scheitern sollte, gehe von der Initiative eine unglaubliche Innovation im Denken über Entwicklung und darüber aus, wie man die ärmsten Länder der Welt mit den reichsten verbindet.

Die europäischen Werte – im Kern, die Achtung universeller Menschenrechte, die Individuen vor Machtwillkür und Ausbeutung schützen – lassen sich aus globalpolitischer Perspektive nicht durch eine „Entkopplung“ von China verwirklichen.

Nachhaltige Entwicklung geht nicht ohne oder gar gegen China

Die europäischen Werte – im Kern, die Achtung universeller Menschenrechte, die Individuen vor Machtwillkür und Ausbeutung schützen – lassen sich aus globalpolitischer Perspektive nicht durch eine „Entkopplung“ von China verwirklichen. Es stimmt, die Bedingungen für (zivil)gesellschaftlichen Austausch mit und in China sind im vergangenen Jahrzehnt in vieler Hinsicht schwerer geworden. Angesichts immer neuer Repressionen, auch und gerade gegenüber chinesischen Aktivist:innen, die sich mutig für gesellschaftlichen Fortschritt, Umweltschutz und die Rechte marginalisierter Gruppen einsetzen, mögen der Ruf nach Entflechtung oder gar dem „Abschied von China“ verlockend und prinzipientreu erscheinen. Doch sind sie angesichts von Chinas inzwischen wahrhaft globaler Präsenz und des Ausmaßes gemeinsamer, langfristiger Herausforderungen vor allem kurzsichtig.   

Obwohl die Weltwirtschaft kontinuierlich wächst, sind immer noch über 800 Millionen Menschen weltweit von Hunger betroffen. Das UN-Ziel für Nachhaltige Entwicklung (SDG) Nr. 1, die absolute Armut bis 2030 zu beenden, ist durch die Corona-Pandemie weiter zurückgeworfen worden. Über die Hälfte der Menschheit lebt ohne jede soziale Absicherung. Die weltweiten Fortschritte in der Armutsbekämpfung, die in den vergangenen Jahrzehnten erzielt wurden, gehen im Wesentlichen auf das Konto Chinas. Das ist keine KPCh-Propaganda, sondern eine schlichte Tatsache. Trotz der gravierenden individuellen und regionalen Einkommensunterschiede ist die Welt dank Chinas Aufstieg und wirtschaftlicher Einbindung näher zusammengerückt. Jenseits politisch-systemischer Unterschiede sollte anerkannt werden, dass China über umfangreiches Erfahrungswissen in Armutsminderung und aufholender Entwicklung verfügt – und dieses Wissen relevant für viele Länder des Globalen Südens ist.

Gleichzeitig drohen durch die Zuspitzung der Klimakatastrophe neue Hungersnöte und Wasserkonflikte, weiteres Artensterben, neue Pandemien. Am härtesten wird die Anpassung an den Klimawandel Afrika treffen. Afrikas Bevölkerung wird sich bis 2050 verdoppeln. Die Echtzeit-Kommunikation des Informationszeitalters – ermöglicht vor allem durch Investitionen chinesischer Telekommunikationsunternehmen – macht jungen Menschen die eklatanten Unterschiede zum Lebensstandard ihrer Altersgenossen im Gobalen Norden bewusster denn je. Nur, würden alle Menschen so leben und wirtschaften wie gegenwärtig in den Industrieländern, bräuchte es zwei Erden. Wie also will Europa irgendeines der drängendsten globalen Probleme des 21. Jahrhunderts lösen, wenn nicht in Zusammenarbeit und Kooperation mit der schon bald größten Wirtschaftsmacht der Welt?

Chinesische Umwelt-NGOs könnten ein Bindeglied zwischen der lokalen Zivilgesellschaft und chinesischen Unternehmen werden, wenn sie als Partner von europäischer, afrikanischer oder südostasiatischer Seite ernst genommen und in ihren Internationalisierungsbemühungen unterstützt werden.

Kooperation im Klima- und Umweltbereich

China ist, wie es die EU-Kommission zutreffend ausgedrückt hat, eben nicht nur systemischer Rivale und ökonomischer Wettbewerber, sondern auch (ein unvermeidlicher) Partner. Das wichtigste Politikfeld, in dem nicht nur eine Aufrechterhaltung, sondern eine völlige Neuausrichtung und Ausweitung der Kooperation mit chinesischen Akteuren notwendig wäre, ist die Umwelt- und Klimapolitik. Auch wenn die Biden-Regierung die USA in das Pariser Klimaabkommen zurückführt, die trumpistischen Klimaskeptiker sind damit nicht aus der Welt. In China zweifelt niemand am menschengemachten Klimawandel. Im September 2020 erklärte Präsident Xi, dass China bis 2060 CO2-neutral werden soll. Ein vielversprechendes Ziel, das jedoch bereits jetzt Externalitäten zeigt, die sich zu Chinas globalem Fußabdruck addieren werden. Denn in China setzt nun ein ähnlicher Prozess wie im Westeuropa der 1980er-Jahre ein: Da Umweltgesetze im Inland strenger durchgesetzt werden, beginnen chinesische Unternehmen, umweltbelastende Produktion in Länder mit schwächeren Umweltgesetzen zu verlagern.

Eine progressive Umweltgesetzgebung gab es in China schon länger, aber dass die Einhaltung der Vorschriften auch tatsächlich durchgesetzt wird, ist neu. Erreicht wurde das unter anderem durch eine Koalition von Umweltbehörden und Umwelt-NGOs, um gegen die ausufernde Umweltzerstörung durch große Staatsbetriebe vorzugehen. Ein taktischer Schachzug, denn das chinesische Umweltministerium befindet sich gegenüber großen Staatsbetrieben in einer schwächeren Position. Letztere haben meist den Rang von (Vize-)Ministerien und enge Verbindungen ins Handelsministerium und die mächtige Reformkommission. Ihre CEOs, die immer auch Parteikader sind, streben auf höhere politische Ämter in Zentral- oder Provinzregierungen. In den hierfür entscheidenden Personalbeurteilungen kommen Nachhaltigkeitsziele inzwischen zwar vor, sind aber ökonomischen weiterhin nachgeordnet. Ein Widerspruch, den man auch aus Europa kennt.

NGOs nutzten ihr Mobilisierungspotential und ihre Reichweite in sozialen Medien, um Gesetzesverstöße anzuprangern, wovon die Agenda des Umweltministeriums profitierte, und fanden umgekehrt einen staatlichen Schutzschirm für ihren riskanten Aktivismus. Dies konterkariert das verbreitete Bild des monolithischen Chinas und einer passiven oder nicht-existenten Zivilgesellschaft. Gleichwohl spielt letztere eine andere Rolle als in Europa. Sie wird eher dort aktiv, wo der Staat seinen selbst definierten Aufgaben nicht nachkommt oder wirtschaftlich-politische Allianzen auf lokaler Ebene nationale Ziele untergraben.

Transnationale Bündnisse statt zwischenstaatlicher Konfrontation

Weil chinesische Infrastrukturprojekte in Zielländern der BRI zu Umweltzerstörung beitragen und vermehrt auf lokalen Widerstand stoßen, wird in Peking nun auch die mögliche außenpolitische Rolle von Umwelt-NGOs im BRI-Kontext diskutiert. Umwelt-NGOs sollen zunehmend vor Ort eine Vermittlerrolle übernehmen und gleichzeitig Unternehmen zur Einhaltung von Umwelt- und Sozialstandards anhalten. Um hierfür entsprechende Kapazitäten aufzubauen, sollen sie auch mit internationalen Partnern und UN-Organisationen zusammenarbeiten. Derweil eifern chinesische Philanthrop:innen ihren amerikanischen Vorbildern nach und arbeiten etwa an globalen Initiativen zum Transfer von Umwelttechnologien oder digitalen Bildungsformaten.

Hier entstehen neue Möglichkeiten entwicklungspolitischer Kooperation auf Augenhöhe jenseits offizieller diplomatischer Kanäle. Unter entwicklungspolitischen Gesichtspunkten sind Chinas Know-how-Transfer und Investitionen in den Globalen Süden zu begrüßen – wenn sie im Sinne der SDGs nachhaltig und breitenwirksam sind. Jedoch sind chinesische Unternehmen und Entwicklungsbanken nicht daran gewöhnt, lokale Akteure in Stakeholder-Dialoge einzubinden. Sie interagieren oft nur mit der lokalen Regierung und hegen grundsätzliches Misstrauen gegenüber der lokalen Zivilgesellschaft.

Chinesische Umwelt-NGOs könnten ein Bindeglied zwischen der lokalen Zivilgesellschaft und chinesischen Unternehmen werden, wenn sie als Partner von europäischer, afrikanischer oder südostasiatischer Seite ernst genommen und in ihren Internationalisierungsbemühungen unterstützt werden. Hier sollte es weniger darum gehen, wie autonom einzelne chinesischen Akteure vom Parteistaat sind (natürlich gibt es vielfältige Formen der Einflussnahme), sondern mehr um die Qualität und das Potential ihrer Arbeit im Hinblick auf die Stärkung nachhaltiger Entwicklung. Dabei sollten hochtrabende Versprechen der chinesischen Führung – wie etwa zum Aufbau einer „grünen Seidenstraße“ – gerade deshalb ernst genommen werden, weil sie chinesischen Akteuren Anknüpfungspunkte und Freiräume für ihre eigene Lobbyarbeit gegen Umweltzerstörung und fossile Energieträger bieten.

Europäische Chinapolitik muss heute weit mehr als bilaterale Außen- und Wirtschaftspolitik umfassen. Sie muss transversal als globale Chinapolitik gedacht werden.

Werteorientierung global denken

Im Kampf gegen die Klimakatastrophe gibt es keine Konkurrenz. Neue Kooperationen mit chinesischen Akteuren anzustreben, heißt jedoch nicht Anbiederung an die chinesische Führung, zu der kurzfristige Eigeninteressen so manchen europäischen Wirtschaftslenker verleitet haben. Es ist vielmehr Teil einer Suche nach gleichgesinnten Verbünden, die trotz ihres schwierigen Herkunftsumfeldes gemeinsam an der Durchsetzung der globalen öffentlicher Güter gegen die festgefahrenen Interessenkartelle des fossilen Zeitalters arbeiten wollen.

Gleichzeitig muss eine wertegeleitete europäische Außenpolitik über den Horizonts des EU-China-USA Beziehungsdreicks hinausblicken. Sie muss ihre universellen Kernwerte viel stärker auch universell einfordern. Das heißt vor allem, sie gesetzlich einklagbar zu machen. Die Instrumente hierfür liegen dort, wo seit jeher die eigentliche Macht der EU residiert: nicht in der Außenpolitik, sondern in der Regulierung des europäischen Binnenmarkts. Die europäische Zivilgesellschaft fordert sein langem ein Lieferkettengesetz: Es soll Unternehmen, die auf dem Binnenmarkt operieren wollen, gesetzlich zu rigoroser Due Diligence zum Ausschluss von Menschenrechtsverstößen in ihren globalen Lieferketten verpflichten. Von Arbeitgeberverbänden wurde diese Initiative lange torpediert, und auch der aktuelle Vorschlag der Großen Koalition kann hier nur als ein zaghafter erster Schritt bezeichnet werden.

Die Konsequenzen eines Lieferkettengesetzes wären aber um vielfaches effektiver als diplomatische Kritik an der Menschenrechtslage in China. Die glaubhafte Drohung teurer Klagen vor europäischen Gerichten würde wie nebenbei Produkte vom europäischen Markt verbannen, wenn z.B. wie im Falle Xinjiangs starke Hinweise auf Zwangsarbeit vorliegen. Auch Volkswagen würde zu mehr Transparenz im Umgang mit Vorwürfen gezwungen, mit seinem Werk in Ürümqi zur Unterdrückung muslimischer Minderheiten beizutragen. Zudem hätte ein Lieferkettengesetz global betrachtet eine viel höhere Legitimität als ein selektiv gegen China gerichtetes Sanktionsregime, denn seine Universalität würde den beliebten Vorwurf „westlicher Doppelmoral“ im Einsatz für Menschenrechte entkräften.

Europäische Chinapolitik muss heute weit mehr als bilaterale Außen- und Wirtschaftspolitik umfassen. Sie muss transversal als globale Chinapolitik gedacht werden. Dies verlangt, systematisch den Einfluss chinesischer Akteure auf jedes europäische und globale Politikfeld in Betracht zu ziehen; mehr Vertrauen in zivilgesellschaftliche Akteure zu setzen; und transnationale Plattformen progressiver Akteure aufzubauen, um auch unter schwierigen Bedingungen Kommunikationskanäle nicht nur offenzuhalten, sondern neue Kooperationspotentiale im Sinne der SDGs zu erschließen.

 

Über die Autor:innen

Marina Rudyak ist Sinologin an der Universität Heidelberg und forscht zu Chinas internationaler Entwicklungszusammenarbeit. Bertram Lang ist Politikwissenschaftler an der Goethe-Universität Frankfurt und forscht zur Internationalisierung chinesischer Stiftungen. Sie sind gemeinsam Gründer des Think-and-do-Tanks Global China Hub, der international tätige staatliche und zivilgesellschaftliche Akteure im Bereich nachhaltige Entwicklung zu Chinas externer Entwicklungspolitik und Umgang mit „Global China“ berät.

Der Beitrag gibt die persönliche Meinung der Autor:innen wieder. 

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Der neue Systemkonflikt - Vor welchen Entscheidungen Deutschland steht

Demokratische Staaten werden zunehmend von autoritären Mächten herausgefordert, die sich als Gegenmodell zur liberalen Demokratie verstehen. Besondere Bedeutung kommt hierbei China zu. Als wirtschaftlich erfolgreiche, technologisch hochentwickelte Autokratie sowie als machtpolitisch ambitionierter geopolitischer Akteur stellt China eine Herausforderung für liberale Demokratien und die ihnen zugrundeliegenden Werte dar. In unserer Serie von Standpunkten und Kurzessays erörtern Expert:innen, welche Entscheidungen im Hinblick auf den neuen Systemkonflikt mit China anstehen und welche Maßnahmen unterschiedliche Akteure in Deutschland und Europa hierfür treffen sollten. Alle bislang erschienenen Beiträge finden Sie hier.

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