Ein Stapel Münzen steht auf Geldscheinen
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, Landtagswahlkampf in Bayern : Wettbewerb um die höchsten Staatsausgaben

Wer die Rechnung nicht zahlen muss, gibt gerne Geld aus. Fehlende Steuerautonomie verleitet die wohlhabenden Bundesländer im föderalen System der Bundesrepublik zu immer höheren finanziellen Leistungen.

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Ein aufschlussreiches Fallbeispiel zum deutschen Finanzföderalismus bietet derzeit der Landtagswahlkampf in Bayern. Politiker aller bayerischen Parteien wetteifern im Vorfeld der Wahlen am 18. Oktober 2018 um die besten Ideen zum Geldausgeben. Von neuen Theaterbauten über den Glasfaserausbau, mehr öffentlicher Wohnungsbau, kostenfreie Kitas bis hin zum kostenlosen öffentlichen Personennahverkehr – die Wahlprogramme der Parteien sind geballt voll mit Ideen für neue vom Freistaat finanzierte Leistungen. Unterschiede finden sich allenfalls in den Ausgabeschwerpunkten. Wo die CSU etwa mit dem Aufbau der Bayerischen Grenzpolizei starke Akzente im Bereich Sicherheit setzt, ist das SPD-Programm naturgemäß stärker auf sozialpolitische oder das grüne Wahlprogramm auf ökologische Zielsetzungen ausgerichtet. Gemeinsam ist den Parteiprogrammen hingegen, dass die Ausführungen zur Gegenfinanzierung äußerst knapp und vage ausfallen, wenn sie denn überhaupt existieren.

Der Wettbewerb um die besten Ideen zum Geldausgeben ist für Landtagswahlkämpfe in Deutschland typisch und aus Sicht der Landesparteien vollkommen rational. Die tiefer liegende Ursache ist, dass Bundesländer in Deutschland in keiner nennenswerten Weise eigene Steuern festlegen können. Während US-Bundesstaaten oder Schweizer Kantone individuell die Höhe der Einkommensteuer für ihre Bürger bestimmen können, gelten für Deutschland von Schleswig-Holstein bis Bayern uniforme Steuersätze in den wichtigen Steuerarten Einkommen-, Umsatz-, Körperschaft- und Erbschaftsteuer. Die Folge: Egal wie viel Mehrausgaben der Landtag in München in Zukunft beschließt, die Steuern werden deshalb für die Bayern relativ zum Rest der Republik nicht steigen. Eventuelle Finanzierungsprobleme werden über den bundesweiten Finanzausgleich ausgeglichen.

Kein Punktgewinn durch Steuersenkungen

Bayern ist seit Langem der wichtigste Zahler im horizontalen Finanzausgleich. Diese Tatsache beflügelt jetzt die bayerische Ausgabebereitschaft. Die Einstellung ist: Wenn Bayern schon über den Finanzausgleich überall in der Republik Wohltaten finanzieren muss, dann sollten in Zukunft auch die Bayern selber stärker durch höhere staatliche Leistungen profitieren. Diese Mentalität des "Jetzt bin ich mal dran" ist letztlich eine Folge fehlender Steuerautonomie. Könnte Bayern für die eigenen Bürger autonom die Einkommensteuer senken, dann könnte eine Partei beim Wähler auch dadurch punkten, dass sie Steuersenkungen verspricht. So aber besteht eine verhängnisvolle Asymmetrie: Bundesländer haben viele Möglichkeiten, ihren Wählern über die Ausgabeseite Geld zu schenken, verfügen aber über keine Möglichkeiten, ihre Steuerzahler über niedrigere Abgaben zu entlasten. Der politische Wettbewerb, der sich auf diese Art und Weise ergibt, kennt letztlich bei den Staatsausgaben nur eine Richtung: nach oben.

Der letzte Länderbericht der Sustainable Governance Indicators (SGI) der Bertelsmann Stiftung bescheinigt Deutschland insgesamt eine sehr gute Situation im Hinblick auf die Tragbarkeit der Staatsverschuldung. Weniger günstig fällt dagegen die Bewertung der deutschen Steuerpolitik aus, die zu lange passiv gewesen ist. So erodiert derzeit im OECD-Vergleich die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands im Bereich der Unternehmensbesteuerung angesichts vielfältiger Steuerreformen in anderen Industriestaaten, allen voran den USA. In einem vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung berechneten umfassenden Vergleich der effektiven Steuerbelastung von Unternehmen zeigt sich, dass in der EU im Jahr 2017 einzig Frankreich seine Unternehmen stärker besteuert als Deutschland. Hinzu kommen sehr hohe Abgaben für Durchschnittsverdiener, die sich leistungsfeindlich auswirken. Ursache sind hohe Sozialabgaben und mit dem Einkommen rasch steigende Grenzsteuersätze in der Einkommensteuer. Das Unvermögen deutsche Politik, trotz enormer Steuermehreinnahmen Steuersätze nennenswert abzusenken, ist aber genau die Folge des nun in Bayern wieder beobachtbaren Wettbewerbs um die höchsten Mehrausgaben auf Landesebene. Wenn jeder Spielraum aus hohen Steuermehreinnahmen in diesem Wettbewerb sofort wieder verbraucht wird, kann es letztlich abgesehen von einigen optischen Korrekturen an den Steuertarifen keine nennenswerten Steuersenkungen in der Bundesrepublik geben.

Föderalismus wird abgeschafft

2017 haben sich Bund und Länder mit einer Reform zur Neuregelung des Finanzausgleichs sogar für eine weitere Aushöhlung der finanziellen Autonomie der Bundesländer entschieden. Ab dem Jahr 2020 wird es den horizontalen Finanzausgleich unter den Ländern nicht mehr geben und Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern werden ganz durch vertikale Transfers seitens des Bunds ausgeglichen. Die Länder werden damit immer mehr zu Kostgängern des Bunds ohne verbleibende eigene finanzielle Verantwortung. Finanzpolitisch markiert das nächste Jahrzehnt somit im Grunde den Abschied vom Föderalismus in der Bundesrepublik.

Länder wie Bayern sollten sich stattdessen endlich entschieden für mehr Steuerautonomie einsetzen. Erst wenn Bundesländer in nennenswerter Weise über Steuersätze entscheiden, werden sich die Wähler in Landtagswahlen auch wieder daran erinnern, dass sie nicht nur Leistungsempfänger, sondern eben auch Steuerzahler sind. Und erst dann kommt es zur ausgewogenen Beurteilung der vorgeschlagenen Maßnahmen. Neue Theater oder kostenloser öffentlicher Personennahverkehr mögen reizvoll für Wähler in Bayern sein, wenn sie in der Wahrnehmung vom "föderalen Himmel" fallen. Wenn diese Mehrleistungen aber gleichzeitig höhere Steuern in Bayern bedeuten würden, dann würden diese Projekte viel eher auf Kosten und Nutzen überprüft.

Mehr Länderautonomie beim Soli-Zuschlag

Die aktuelle Diskussion in der Berliner Großen Koalition über die Zukunft des Solidaritätszuschlags bietet hier einen chancenreichen Ansatzpunkt. Der Soli könnte in einen Länderzuschlag auf die Einkommensteuer überführt werden, der anfangs in voller Höhe wie bisher erhoben wird, über dessen Veränderung die Länder aber zukünftig individuell entscheiden könnten. Die Einnahmen aus dem Soli müssten dann den Ländern zustehen. Durch eine solche neue Länderautonomie bei der Fortschreibung des Soli entstünden völlig veränderte Anreize. Im nächsten Landtagswahlkampf könnten Parteien eine rasche Soli-Absenkung statt neuer Ausgabenprogramme versprechen. Wähler könnten sich dann endlich für ein höheres oder niedrigeres Landesbudget entscheiden mit einem entsprechend höheren oder niedrigeren Steuerzuschlag.

Der Freistaat Bayern ist ein selbstbewusster Staat, der jetzt sogar schon bei Fragen der Grenzsicherung einen eigenständigen Weg geht. Es ist dem deutschen Föderalismus zu wünschen, dass dieses Bundesland sich endlich auch für neue Landeskompetenzen einsetzt, die wirklich Sinn machen.

Über den Autor

Friedrich Heinemann ist Leiter des Forschungsbereichs Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim und außerplanmäßiger Professor für Volkswirtschaftslehre an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg. Er ist Co-Autor des SGI-Länderberichts Deutschland der Bertelsmann Stiftung.

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