Tarifparteien, Politik und Wissenschaft stimmen darin überein, dass sich der Arbeitsmarkt in den letzten Jahrzehnten tiefgreifend verändert hat. Die technisch-naturwissenschaftliche Entwicklung, wachsende berufliche und gesellschaftliche Vielfalt, ständig steigender Wohlstand, veränderte Wertvorstellungen und Lebensziele sowie der Wandel in der gesellschaftlichen Bewertung der Arbeit selbst haben vielfach bisher gültigen Annahmen und Erfahrungen die Grundlage entzogen. Die Einrichtungen und Institutionen des Arbeitsmarktes entsprechen häufig nicht mehr den heutigen Erfordernissen. Wachsende Widersprüche im Arbeitsmarkt sind die Folge. Die historischen Erfahrungen zeigen, dass Vollbeschäftigung eher eine Ausnahme als die Regel ist. Jede entwickelte Gesellschaft hat mit dem Problem einer mehr oder minder hohen Arbeitslosigkeit zu kämpfen. Aufgrund der seit den 70er Jahren in fast allen westlichen Industrienationen veränderten Wirtschafts- und Arbeitsmarktsituation scheint auch in der Bundesrepublik Deutschland die arbeitsmarktpolitische Steuerung zunehmend in eine Sackgasse geraten zu sein.
Um die Funktion von Arbeitsmärkten zu erklären und das wirtschaftspolitische Ziel der Vollbeschäftigung zu erreichen, ist die Kenntnis ökonomischer Faktoren allein nicht mehr ausreichend. Es müssen auch die sozial-strukturellen und kulturell-zivilisatorischen Bedingungen gesellschaftlicher Erwerbsarbeit und die vielfältigen Wechselbeziehungen zwischen ökonomischen und außerökonomischen Einflussfaktoren herangezogen werden. Dies könnte zu nachhaltigen Veränderungen arbeitsmarktpolitischer Zielsetzungen, Strategien, Maßnahmen und Instrumente führen und ließe möglicherweise eine wirkungsvollere Beschäftigungspolitik erwarten. Die arbeitsmarktpolitische Notwendigkeit einer stärkeren Einbeziehung auch nicht-ökonomischer Bestimmungsfaktoren wurde bereits in den beiden 1986/87 durchgeführten Untersuchungen über „Möglichkeiten zur Verbesserung der Beschäftigungslage im Rahmen des geltenden Arbeitsrechts" und „Wünschenswerte Veränderungen des geltenden Arbeitsrechts zur Verbesserung der Beschäftigungslage" deutlich.
Vor diesem Hintergrund übernahm im Herbst 1988 das Institut für Wirtschaft und Gesellschaft Bonn e.V. - I WG BONN - die Aufgabe, den Einfluss außerökonomischer Faktoren auf die Beschäftigungssituation systematisch zu erfassen und zu analysieren. Darüber hinaus sollten die herkömmlichen Analyseverfahren verbessert werden. Im Vordergrund der Studie „Der Einfluß außerökonomischer Faktoren auf die Beschäftigung - dargestellt an den Arbeitsamtsbezirken Leer und Balingen" stand der Versuch, im Rahmen eines systematischen Vergleichs zweier in vieler Hinsicht ähnlicher Regionen mit extrem unterschiedlichen Arbeitslosenquoten empirische Informationen zu erfassen und diese mit qualitativ erhobenen Struktur- und Individualmerkmalen sowie subjektiven Einstellungen zu verknüpfen.
Die im Frühjahr 1989 abgeschlossene Untersuchung verdeutlicht, dass eine unterschiedliche Beschäftigungslage in verschiedenen Regionen mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht ausschließlich von ökonomischen Faktoren beeinflusst wird. Eine große Rolle spielen vielmehr außerökonomische Einflüsse wie sozio-demographische und (wirtschafts-) geographische Bedingungen, regional spezifische
Erbregelungen und Kommunalverfassungen, Migrationsbewegungen und Mobilitätsbereitschaft, Bildung und Qualifikation sowie historisch gewachsene sozio- und arbeitskulturelle Bedingungen im weitesten Sinne. Zwischen Arbeitskultur und Wirtschafts- bzw. Arbeitsmarktstruktur bestehen enge, sich selbst verstärkende Wechselwirkungen. Die Ergebnisse der Untersuchung wurden im Juni 1989 in Gütersloh auf einem Symposium einem Kreis von Wissenschaftlern, Fachleuten und Vertretern aus den jeweiligen Regionen vorgestellt und diskutiert. Sie bilden den Ausgangspunkt für eine Anschlussstudie, mit der geprüft werden soll, ob und inwieweit die in dem Regionalvergleich gewonnenen Erkenntnisse über die Wirkung außerökonomischer Faktoren auf die Beschäftigung für die gesamte Bundesrepublik Deutschland verallgemeinert werden können. Trotz ständigen Wirtschaftswachstums sowie steigender Einkommen und Unternehmensgewinne hat sich die Arbeitslosenquote in der Bundesrepublik Deutschland auf einem Niveau stabilisiert, bei dem etwa zwei Millionen Menschen vom Erwerbsleben ausgeschlossen bleiben. Andererseits nimmt die Zahl der offenen Stellen zu. Der Facharbeitermangel nimmt in einigen Regionen problematische Ausmaße an, während in manchen Landesteilen zweistellige Arbeitslosenquoten die Regel sind. Der Forderung von Unternehmern und Arbeitnehmern nach einer verstärkten Flexibilisierung des Arbeitslebens stehen gesetzliche, tarifliche und betriebliche Regulierungen entgegen, die einen Anpassungsprozess behindern. Zur Überwindung dieser Widersprüche müssen neue Strategien entwickelt werden. Um Lösungsansätze zu diskutieren, die Wege aus der Arbeitslosigkeit aufzeigen könnten, veranstaltete die Bertelsmann Stiftung im Dezember 1989 ein Symposium mit Repräsentanten aus Wirtschaft, Politik und Wissenschaft sowie Vertretern der Tarifparteien. Dabei wurde deutlich, dass nicht mehr allein ökonomische, sondern zunehmend auch außerökonomische Faktoren den Arbeitsmarkt beeinflussen. Dieses muss unweigerlich zu einer neuen ordnungspolitischen und ökonomischen Bewertung traditioneller Instrumentarien der Arbeitsmarktpolitik führen. Erfahrungen anderer Länder könnten dabei wertvolle Anregungen geben. Einigkeit herrschte darüber, dass zur Überwindung der Arbeitslosigkeit alle Beteiligten - Wirtschaft, Politik und Tarifparteien - Verantwortung übernehmen müssten. Eine Schlüsselrolle kommt dabei den Unternehmern durch eine Erweiterung des Arbeitsplatzangebotes zu. Auch die derzeitigen Praktiken und Strukturen der Arbeitskräfte Vermittlung dürfen wegen der sozialen Brisanz des Themas kein Tabu darstellen.
