13.10.2013, Wirtschaftskrise: Neue Wege zur Stabilisierung der Eurozone

Am 11. Oktober 2013 veranstaltete das Büro Brüssel der Bertelsmann Stiftung in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission eine internationale Expertenkonferenz zum Thema "Automatische Stabilisatoren für die Eurozone: Vor- und Nachteile einer europäischen Arbeitslosenversicherung". Eingebettet in die Arbeit der Stiftung zur künftigen Gestaltung der Europäischen Union ging die Veranstaltung der Frage nach, welche fiskalischen Instrumente auf europäischer Ebene benötigt werden, um Konjunktureinbrüche einzelner Mitgliedstaaten im gemeinsamen Währungsraum wirksam abzufangen und so künftigen Krisen vorzubeugen.

Als Obertitel des Expertenaustauschs wurde das Motto "Let's think outside the box" gewählt, um damit deutlich zu machen, dass die Fragestellung über die Bewältigung der gegenwärtigen Euro- und Schuldenkrise hinausweisen und Wege zur künftigen Vermeidung vergleichbarer Krisen aufzeigen sollte. Beteiligt waren zirka 120 Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Hauptredner waren der Vorstandsvorsitzende der Bertelsmann Stiftung Aart de Geus, der für Beschäftigung und Soziales zuständige EU-Kommissar László Andor sowie die Vorsitzende des Beschäftigungsausschusses des Europäischen Parlaments Pervenche Berès.

In seiner Eröffnungsrede wies Aart De Geus darauf hin, dass die Idee der Einführung einer europäischen Arbeitslosenversicherung (EAV) ein interessanter, wenn auch kontrovers diskutierter Ansatz sei, um asymmetrische Konjunkturschocks in der Eurozone durch einen automatischen fiskalischen Stabilisierungsmechanismus abzumildern. Darüber hinaus könne eine solche Versicherungslösung dazu beitragen, verloren gegangenes Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die EU und den Euro wiederherzustellen. Gleichzeitig machte De Geus aber deutlich, dass die Bertelsmann Stiftung die Einführung automatischer fiskalischer Stabilisatoren auf europäischer Ebene zwar längerfristig als notwendigen Schritt zur Überwindung der Konstruktionsfehler der Wirtschafts- und Währungsunion sehe. Für die Stiftung bestehe ein zentrales Ziel der Veranstaltung jedoch darin, mehr Klarheit darüber zu erlangen, ob eine EAV dafür der richtige Ansatz sei oder eher alternative Stabilisierungsmechanismen in Frage kommen.

EU-Kommissar Andor stellte in seiner anschließenden Rede den Bezug zu der am 2. Oktober veröffentlichten Kommissionsmitteilung zur sozialen Dimension der Wirtschafts- und Währungsunion her. Das Thema "automatische Stabilisatoren" sei bei der Kommission inzwischen auf der Tagesordnung. Konkrete Schritte müssten jedoch noch entwickelt werden. Langfristig seien automatische Stabilisatoren für die Eurozone keine Option, sondern eine Notwendigkeit. Um darüber zu entscheiden, welche Wege hierfür am ehesten gangbar wären, bedürfe es aber zunächst einer sorgfältigen Analyse. Gerade deshalb habe die Kommission die Zusammenarbeit mit der Bertelsmann Stiftung bei der Durchführung der Veranstaltung gesucht.

In der folgenden Podiumsdebatte teilten alle Diskutanten die Beobachtung, dass der ursprüngliche Bauplan für die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) inzwischen fundamentale Mängel erkennen lasse. Die aktuelle Krise sei wesentlich auf diese Defizite zurückzuführen. Um sie zu überwinden und künftig eine wirksamere Krisenprävention sicherzustellen, müsse in kurzfristiger Perspektive die Vollendung der Bankenunion höchste politische Priorität genießen. Jenseits dessen seien aber automatische fiskalische Stabilisatoren auf WWW-Ebene mittel- bis langfristig ein besonders vielversprechender Weg, um künftigen Krisen vorzubeugen.

Ausgangspunkt der Debatte war das von Sebastian Dullien (HTW Berlin) entwickelte Modell für eine zeitlich stark befristete europäische Versicherung nichtstruktureller Arbeitslosigkeit, das folgende Eckpunkte beinhaltet:  a) Alle Beschäftigten in der Eurozone sind versichert. b) Das versicherte Einkommen beträgt 80 Prozent des Durchschnittseinkommens in den Mitgliedstaaten. c) Die Ersatzleistungen belaufen sich auf 50% des versicherten Einkommens, welches durch die nationalen Versicherungssysteme aufgestockt werden kann. d) Die maximale Auszahlungsdauer beträgt zwölf Monate.

Befürworter einer solchen EAV-Lösung wiesen darauf hin, dass deren Einrichtung einen wichtigen Anstoß zur Schaffung eines echten europäischen Arbeitsmarkts geben könnte. Umgekehrt betonten die Gegner eines solchen Lösungsansatzes, dass gerade der daraus resultierende Harmonisierungsbedarf für die nationalen Versicherungssysteme auf massiven Widerstand in den Mitgliedstaaten und bei den Sozialpartnern stoßen würde. Ein weiteres Risiko einer EAV auf WWU-Ebene bestehe darin, dass es zu permanenten Transfers zwischen den Mitgliedstaaten kommen und die Nettoempfänger unter ihnen zu "moral hazard"-Verhalten verleiten könnte – d.h. sie davon abhalten könnte, erforderliche Arbeitsmarktreformen durchzuführen.

Als leichter umsetzbare und kurzfristiger zu verwirklichende Alternative wurde das Konzept einer "zyklischen Schockversicherung" von Henrik Enderlein (Hertie School of Governance, Berlin) in die Diskussion eingebracht, die als automatischer Stabilisator auf Unterschiede im "Output Gap" (Differenz zwischen dem potenziellen und dem tatsächlichen BIP) der Mitgliedstaaten reagieren würde. Der Vorteil dieses Konzeptes bestünde darin, dass Ausgaben und Einnahmen jedes Jahr ausgeglichen seien, im Gegensatz zur EAV keine Änderungen der europäischen Verträge erforderlich seien und dass sich der Verwaltungsaufwand in Grenzen hielte.

Als dritte Option für einen automatischen fiskalischen Schockabsorptionsmechanismus wurde schließlich von Daniel Gros (Centre for European Political Studies, Brüssel) ein europäischer Rückversicherungsfonds zur Unterstützung der mitgliedstaatlichen Arbeitslosenversicherungssysteme vorgeschlagen. Funktionieren würde dieser Fonds in Analogie zu dem US-System, wo die Verantwortung für die Finanzierung und die Zahlungen aus der Arbeitslosenversicherung bei den Einzelstaaten liegt. Ebenso wie dort die US-Regierung den Staaten nur in besonderen Krisenzeiten beispringt und die Finanzierung sogenannter "emergency benefits" übernimmt, würde auch ein solcher beitragsfinanzierter europäischer Fonds nur bei schweren wirtschaftlichen Schock greifen und den besonders betroffenen Mitgliedstaaten und deren Versicherungssystemen finanzielle Unterstützung bieten.

In vier Expertenworkshops, die nachmittags auf dem Programm standen, wurden diese unterschiedlichen Optionen mit Blick auf die Vor- und Nachteile einer Europäischen Arbeitslosenversicherung vertieft diskutiert. Die Teilnehmer der Workshops würdigten die EAV als eine durchaus ernst zu nehmende Option für die Eurozone. Das US-amerikanische System könne für eine solche Versicherungslösung allerdings nur begrenzt als Vorbild dienen, da in den USA keine horizontalen Transfers stattfänden, die damit verbundene schwache Stabilisierungswirkung dort aber durch die "Nothilfe"-Funktion des föderalen Budgets aufgefangen werde. Auch wegen der geringen Budgetausstattung der EU müsse eine künftige europäische Arbeitslosenversicherung jedoch horizontale Transfers ermöglichen, wenn sie nennenswerte Stabilisierungswirkung entfalten solle. Als Schlüsselherausforderung für die Einführung einer EAV wurde die Vielfalt der nationalen sozialen Sicherungssysteme in der Eurozone genannt. Hier sei zunächst eine gewisse Konvergenz erforderlich in dem Sinne, dass sich die mitgliedstaatlichen Systeme zunächst einer ganzen Reihe verbindlicher europäische Mindeststandards anzunähern hätten, solle eine europäische Versicherungslösung Wirklichkeit werden. Ein Risikofaktor für den Zusammenhalt der EU wurde schließlich darin gesehen, dass sich bei Einführung einer WWU-Arbeitslosenversicherung die Kluft zwischen den heutigen und künftigen Euro-Staaten einerseits und jenen Mitgliedsländern, die die gemeinsame Währung nicht übernehmen wollen, weiter vergrößern könnte.

Die Redner der Abschlussrunde gaben einen Ausblick auf die anstehenden Herausforderungen. Sie waren sich darin einig, dass eine weitere Auseinandersetzung mit dem Thema "automatische Stabilisatoren" notwendig sei und dass deren Einführung ein mittel- bis langfristiges Projekt sei. Um die Realisierungschancen zu erhöhen, solle vorzugsweise nach Lösungswegen gesucht werden, die es ermöglichen würden, automatische Stabilisatoren ohne Änderungen des europäischen Vertragswerks einzuführen. Die Komplexität der einzelnen Konzepte müsse reduziert und mögliche Kombinationen der verschiedenen Mechanismen verstärkt diskutiert werden. Auch eine aktivere Einbindung der Sozialpartner, d.h. der Arbeitgeber und Gewerkschaften, in die politische Debatte sei unverzichtbar. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments wurden aufgerufen, dieses Thema auch in den kommenden Wahlkampf einzubringen.

Die Bertelsmann Stiftung wird diese Anregungen im Rahmen ihrer Arbeit zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion aufgreifen und auch künftig einen inhaltlichen Schwerpunkt beim Thema "automatische Stabilisatoren" setzen. In einem nächsten Schritt wird sie die Ergebnisse der eintägigen Expertendebatte auswerten und daraus ihre weitere Arbeitsagenda ableiten. Anfang 2014 wird die Stiftung eine Buchpublikation von Sebastian Dullien  zu dem von ihm entwickelten Modell für eine Europäische Arbeitslosenversicherung herausbringen, um eine breitere öffentliche Debatte anzustoßen.