Umsetzung der Doppik in den Gemeinden Sachsens

Der Grundsatzbeschluss der Innenministerkonferenz zur Einführung der Doppik fiel bereits im Jahre 2003. Im Freistaat Sachsen war das neue Haushaltssystem ab 2013 pflichtig. Nach einigen Jahren der Anwendung haben die Bertelsmann Stiftung und die Hochschule Meißen Anfang des Jahres 2020 eine Befragung der Gemeindekämmereien durchgeführt. Zielstellung war es zu erheben, in welchem Maße die Doppik umgesetzt wurde, welche der neuen Steuerungsinstrumente tatsächlich genutzt werden und welche Wirkungen die Doppik zeigt.

Ein Blick auf zehn typische Instrumente bzw. Bestandteile der Doppik zeigt, dass die sächsischen Gemeinden nur die gesetzlich zwingenden Teile in der Breite umgesetzt haben (Eröffnungsbilanz, Produkte, Teilhaushalte, Budgets). Die Bestandteile, die gesetzlich wenig reguliert (Kennzahlen, Berichtswesen, Kosten- und Leistungsrechnung) oder freiwillig sind (Gesamtabschluss), fehlen größtenteils. Nur die Minderheit der Gemeinden hat konkrete Pläne, die Doppik auszuweiten.

Das Hauptziel der Doppik liegt in einer an Zielen orientierten und durch Kennzahlen gestützten Steuerung des Haushaltes. In der Befragung werden die Verbreitung und Nutzung der wichtigsten Steuerungsinstrumente untersucht:

• Die Mehrzahl der Gemeinden hat ihre Teilhaushalte entsprechend der Produktbereiche gebildet. In kleinen Gemeinden sind es meist bis zu fünf, in größeren Gemeinden bis zu zehn Teilhaushalte.
• Die Schlüsselprodukte sind besonders relevant für die kommunale Steuerung. Meist wurden diese durch Kämmerei und Verwaltungsführung definiert, seltener durch Fachämter und Gemeinderat. Die häufigsten Schlüsselprodukte sind Kita, Schulen und Verkehr. Die Auswahl folgte dem Budgetvolumen, nicht der strategischen Relevanz.
• Die Produkte des Haushaltes sollen zum Zweck der Steuerung mit Zielen und Kennzahlen hinterlegt werden. Nur eine kleine Gruppe von Gemeinden kommt dieser Verpflichtung vollständig nach. Selbst in Bezug auf die Schlüsselprodukte ist es nur jede zweite Gemeinde.
• Um steuerungsrelevante Daten systematisch aufzubereiten, ist ein regelmäßiges Berichtswesen notwendig. Nur in jeder vierten Gemeinde liegt dieses vor. Aber auch in diesen Gemeinden wird es nur gering genutzt; mehrheitlich von der Kämmerei, selten von den Gemeinderäten.

Die Einführung der Doppik soll zu einer größeren Transparenz hinsichtlich der finanziellen Lage der Gemeinden führen. Tatsächlich sieht die Mehrheit der Befragten Verbesserungen bei der Transparenz, z. B. in Bezug auf den Haushaltsausgleich, den Zusammenhang von Investitionen und Abschreibungen oder die Bedeutung von Fördermitteln. Die Doppik führt jedoch überwiegend nicht dazu, dass Folgekosten bei politischen Entscheidungen berücksichtigt werden.

Die Doppik soll die Steuerung der Haushalts- und Lokalpolitik über Instrumente und Daten verbessern. In allen abgefragten Aspekten der Steuerung sehen die Gemeinden mehrheitlich keine Verbesserungen. Ein nicht intendierter Effekt der Doppik tritt in Bezug auf das Personal auf. Die Doppik verschärft Engpässe, da der Personalbedarf an sich und die Qualifikationsansprüche steigen. Das in Anbetracht der Altersstruktur ohnehin bestehende Fachkräfteproblem wächst.

Es zeigt sich, dass weniger formale Merkmale wie Einwohnerzahl und Haushaltslage die Doppik beeinflussen, sondern eher die Einstellungen der lokalen Akteure. Die Umsetzung und Nutzung der Doppik in den sächsischen Gemeinden ist in Summe nicht zufriedenstellend, entspricht aber den Erfahrungen anderer Länder. Es ist jedoch nicht zu erwarten, dass sich dieser geringe Anwendungsstand von allein bessert.