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Föderalismus und Finanzverfassung

Ein Mann erläutert  eine Grafik.

Föderalismus als Ordnungs- und Strukturprinzip beschreibt ganz allgemein den Zusammenschluss von autonomen und gleichberechtigten Teileinheiten zu einem übergeordneten Ganzen. Der deutsche Föderalismus wird dabei durch eine so genannte "funktionale Aufgabenteilung" geprägt, die bereits im Grundgesetz angelegt ist. Danach ist der Bund - unter Beteiligung der Länder im Bundesrat - nahezu ausschließlich für die Gesetzgebung zuständig. Die Länder hingegen übernehmen den Vollzug und die Ausführung der Gesetze, weil der Bund nur über einen kleinen Verwaltungsunterbau verfügt. Diese besondere Ausprägung des deutschen Föderalismus erfordert immer wieder intensive Abstimmungs- und Koordinationsprozesse zwischen Bund und Ländern. Die politische Handlungsfähigkeit beider Ebenen wird dadurch eingeschränkt.

Die Verteilung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern spiegelt sich auch in der Finanzverfassung des Grundgesetzes wieder. Denn für die Steuergesetzgebung ist fast ausschließlich der Bund zuständig. Für die Erhebung und Verwaltung der Steuern sind vor allem die Länder verantwortlich. Allerdings werden die Einnahmen aus den drei aufkommensstärksten Steuern (Lohn- und Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer) auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt. Dieser große Steuerverbund und die verschiedenen föderalen Ausgleichs- und Transfersysteme der Finanzverfassung sind seit langem Gegenstand von Diskussionen.

Die Bertelsmann Stiftung möchte einen Beitrag zur gegenwärtigen Debatte über die Reform der föderalen Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern leisten. Dabei stehen folgende Überlegungen im Mittelpunkt:

Finanzverfassung als Folgeverfassung 
Die Finanzverfassung des Grundgesetzes muss als Folgeverfassung der föderalen Aufgaben- und Kompetenzverteilung verstanden werden: Die Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern wird erst dann mit Leben gefüllt, wenn beide Ebenen die ihnen zugewiesenen Aufgaben auch finanzieren können. Die zentrale Frage einer jeden Föderalismusreform besteht deshalb darin, inwieweit die Finanzverfassung in ihren bestehenden Strukturen den sachpolitischen Notwendigkeiten heute und in Zukunft gerecht werden kann.

Föderale Transparenz und Steuerungsfähigkeit
Eine Finanzverfassungsreform sollte mittel- und langfristig eine effiziente Allokation und Steuerung der knappen finanziellen Ressourcen von Bund und Ländern sicherstellen und zu einer Minimierung der föderalen Abstimmungskosten beitragen. Dabei stellt sich die Frage nach Optimierungsmöglichkeiten von mehrebenenübergreifenden Koordinations- und Netzwerkstrukturen in einzelnen Politikfeldern einschließlich der entsprechenden Regelsysteme der Finanzverfassung. Eine langfristige Sicherstellung der (finanz- und haushaltspolitischen) Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern bedarf nicht nur einer Berücksichtigung der europäischen und internationalen Rahmenbedingungen, sondern auch bestehender Ausgleichsansprüche. Der finanziellen Sondersituation der ostdeutschen Länder muss in diesem Kontext in besonderer Weise Rechnung getragen werden.

Fiskalische Effizienz
Eine Finanzverfassungsreform, die langfristig dem Ziel der fiskalischen Effizienz verpflichtet ist, bedarf einer empirisch fundierten Abwägung zwischen den Vorteilen autonomer Entscheidungsbefugnisse der Länder und übergeordneten sachpolitischen Anforderungen, die insbesondere angesichts des fortschreitenden europäischen Integrationsprozesses von Bedeutung sind. Vor dem Hintergrund der Bemühungen zur Harmonisierung von steuerrechtlichen Vorschriften in ganz Europa scheint eine verstärkte Steuerautonomie der deutschen Länder nur sinnvoll, wenn dadurch die fiskalische Steuerungseffizienz nachweisbar gesteigert werden kann.

Win-win-Situation für Bund und Länder
Eine mittel- und langfristig angelegte Finanzverfassungsreform kann politisch nur dann erfolgreich umgesetzt werden, wenn es gelingt, eine Win-Win-Situation für alle beteiligten Akteure herzustellen. Vor allem mit Blick auf die notwendige Zustimmung auch der finanzschwachen Länder bedarf es durchgerechneter Reformmodelle, die eine Gewähr für eine langfristige finanzielle Vorausschaubarkeit und Planungssicherheit bieten. Auch in diesem Kontext muss berücksichtigt werden, dass vor allem die originäre Steuerkraft der ostdeutschen Länder nach wie vor nur rund ein Drittel des Länderdurchschnitts erreicht.


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Scheller_Henrik_125x180 Henrik Scheller
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Literatur zum Thema
Aufgeschlagenes Buch

Zur Reform der föderalen Finanzverfassung in Deutschland
Perspektiven für die Föderalismusreform II im Spiegel internationaler Erfahrungen. Hrsg. v. Ralf Th. Baus, Annegret Eppler und Ole Wintermann. Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung. Bd. 31, 2008. 292 S. ISBN: 3-8329-3395-6, ISBN: 978-3-8329-3395-1, KNV-NR: 20 82 49 93, Nomos.

Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung
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