Für eine verantwortungsvolle und selbstbindende Verschuldungspolitik der Parlamente

Kommentar von Dr. Henrik Scheller, Experte der Bertelsmann Stiftung für Föderalismusreform

Mit einem Normenkontrollantrag hatten rund 290 Bundestagsabgeordnete der Fraktionen von CDU/CSU sowie der FDP das Verfassungsgericht angerufen, um den Bundeshaushalt 2004 der damaligen rot-grünen Bundesregierung auf seine Verfassungsmäßigkeit prüfen zu lassen. Entgegen der Auffassung der Kläger, erklärten die Richter des zweiten Karlsruher Senats mit einer 5:3-Entscheidung, dass der Bundeshaushaltsplan 2004 mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen sei. Der Normenkontrollantrag ist damit erfolglos.

Nichtsdestotrotz liefert das Urteil wichtige Hinweise für die derzeit laufenden Verhandlungen zur Föderalismusreform II, mit der eine Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen angestrebt wird. Dabei steht vor allem die Frage einer wirksamen und nachhaltigen Begrenzung der Verschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden im Fokus der Beratungen von Bundestag und Bundesrat.
Nach gegenwärtigem Recht haben "Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen" (Art. 109 Abs. 2 GG). Von der goldenen Regel, dass die "Einnahmen aus Krediten" die "Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten darf", darf nur abgewichen werden, um eine "Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" abzuwehren (Art. 115 Abs. 1 GG). Mit Blick auf diese beiden Verfassungsnormen, hat das Bundesverfassungsgericht nun festgestellt, dass

- "an der Revisionsbedürftigkeit der geltenden verfassungsrechtlichen Reglungen" gegenwärtig "kaum noch zu zweifeln ist",
- "die staatliche Verschuldungspolitik in der Bundesrepublik" in den vergangenen Jahrzehnten "praktisch durchgehend einseitig zur Vermehrung der Schulden beigetragen" habe,
- die wachsende Zinslast das "langfristige Wachstum der Wirtschaft" hemmt und Handlungsspielräume des Staates verengt,
- die gegenwärtige Verfassungsregel zur Kreditaufnahme des Bundes nicht mehr angemessen sei, und dass es wirksamere Instrumente "zum Schutz gegen eine Erosion gegenwärtiger und künftiger Leistungsfähigkeit des demokratischen Rechts- und Sozialstaats" bedarf und
- gegen den gegenwärtig gebräuchlichen Investitionsbegriff "schwerwiegende Bedenken geltend gemacht" werden können.

Diese Aussagen decken sich mit den Forderungen, die zurzeit in weiten Teilen der wissenschaftlichen und politischen Diskussion erhoben werden. Allerdings deuten der Duktus und die Formulierungen der Urteilsbegründung darauf hin, dass der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts keine abschließenden und unumstößlichen Feststellungen treffen wollte. Vielmehr sehen die Richter den verfassungsändernden Gesetzgeber gefordert, "zum Schutz des parlamentarischen Budgetrechts" die Bedingungen der bundesstaatlichen Kreditaufnahme (neu) zu definieren.

Der Hinweis auf die Pflichten des Parlaments, der sich wie ein roter Faden durch die gesamte Urteilsbegründung zieht, bildet die eigentlich zentrale Botschaft dieses Richterspruchs. Denn auch wenn eine verfassungsrechtliche Neufassung von Art. 115 und 109 GG aus Sicht der Richter dringend geboten zu sein scheint, müsse dem Gesetzgeber eine "verfassungsrechtliche Kompetenz" zu einer "situationsabhängigen" Fiskalpolitik verbleiben, die gewisse Handlungsspielräume offen lässt. Ein absolutes Neuverschuldungsverbot des Bundes wird damit abgelehnt. Auch die Kopplung der Kreditaufnahme an die Investitionsausgaben, wie sie im Grundgesetz vorgesehen ist, verwirft das Gericht nicht vollständig. Vielmehr lässt sich aus den Ausführungen der Richter ein Plädoyer für eine restriktivere Auslegung des Investitionsbegriffes entnehmen. Dies hatte zuvor auch schon der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Sondergutachten "Staatsverschuldung wirksam begrenzen" vom März dieses Jahres vorgeschlagen.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem jüngsten Urteil damit die vielfach geforderte richterliche Selbstbeschränkung ("judicial self-restraint") geübt und sogar darauf hingewiesen, das eine Erhöhung der "verfassungsgerichtlichen Kontrolle" der Verschuldung des Bundes "in die Irre" führe. Der Gesetzgeber habe die "komplexe Aufgabe", die bestehenden Verschuldungsregeln zu novellieren. Denn die politische Letztverantwortung für "zukunftswirksame, risikobehaftete Entscheidungen", die mit einer möglichen Kreditaufnahme immer verbunden sein können, müssten stets Regierung und Parlament tragen. Mit diesen eindeutigen Feststellungen wendet sich das Gericht gegen den in der wissenschaftlichen Diskussion zu beobachtenden Trend, der zur Eindämmung der öffentlichen Verschuldung auf unabhängige Sachverständigenräte und Expertengremien setzt, die möglichst mit umfassenden Kontroll- und Sanktionsrechten versehen sein sollten.

Das Bundesverfassungsgericht stärkt hingegen den demokratisch legitimierten Souverän. Denn neben der Forderung nach schärferen verfassungsrechtlichen Regelungen fordern die Richter implizit eine stärkere Selbstverpflichtung und -bindung des Parlaments und der jeweiligen Regierung. Um die "Leistungsfähigkeit des demokratischen Rechts- und Sozialstaats" auch zukünftig zu erhalten, bedarf es neben eines Policy-Mixes an Einzelmaßnahmen zum Abbau bestehender Defizite und Verbindlichkeiten folglich einer neuen "Verschuldungskultur", die eben gerade nicht von der selbstverständlichen Inanspruchnahme der bestehenden Ausnahmeregelung des Art. 115 Abs. 2 GG ausgeht.

Die offenkundige Uneinigkeit, mit der die Verfassungsrichter ihr Urteil gefällt haben, und die Sondervoten der Richter Di Fabio, Mellinghoff und Landau zeigen, dass es für die Verschuldungsproblematik der öffentlichen Hand keine einfachen Lösungsansätze geben kann. Aber vielleicht besteht das eigentliche Verdienst des gestrigen Urteils darin, einen wichtigen Anstoß in der Diskussion über eine neue "Verschuldungskultur" gegeben zu haben.