Der Föderalismusreform zweiter Teil

Kommentar von Andreas Esche, Projektleiter der Aktion Demographischer Wandel

Vorgeschichte
Schon zum Abschluss der ersten Stufe der Föderalismusreform verständigten sich Bund und Länder auf eine "offene Themensammlung zu einer Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen". Bei der Zusammenstellung dieser Liste spielten die Erwartungen an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Haushaltslage des Landes Berlin eine wichtige Rolle. Denn das Schwergewicht der Themen gilt der Vorbeugung und Bewältigung von Haushaltskrisen einzelner Bundesländer. Daneben finden sich auf der Liste aber auch Themen wie "Aufgabenkritik und Standardsetzung", "Entbürokratisierung und Effizienzsteigerung" sowie "Möglichkeiten zur Erleichterung des freiwilligen Zusammenschlusses von Ländern".

Nicht erst mit der heutigen Konstituierung der zweiten Bundesstaatskommission beginnt nun die Diskussion über eine Konkretisierung der Verhandlungsagenda. Bereits in den vergangenen Wochen und Monaten haben diverse Akteure verschiedene Reformvorschläge in die öffentliche Debatte eingebracht. Die Spanne der Empfehlungen reicht dabei von der Einsetzung eines Bundessparkommissars über ein striktes Neuverschuldungsverbot einschließlich eines Frühwarn- und Präventionssystems für die Länder im Fall von Haushaltskrisen bis hin zu einer Stärkung des Finanzplanungsrates sowie einer Bundesschuldenkompetenz und einer Bundessteuerverwaltung.

Schon diese Liste macht deutlich, dass die Bundesstaatskommission Antworten auf die grundlegende Frage suchen muss, ob angesichts der öffentlichen Verschuldung einer nachhaltigen Haushaltskonsolidierung möglicherweise Priorität vor der grundgesetzlich verbrieften Haushaltsautonomie von Bund und Ländern eingeräumt werden sollte. Daneben wird es Aufgabe der beiden Kommissionsvorsitzenden sein, einen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Interessen herzustellen und tradierte Konfliktlinien möglichst gar nicht erst aufbrechen zu lassen.

Maßstäbe für eine Reform der Finanzverfassung
Auch wenn der Prozess zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen noch ganz am Anfang steht und es eine Patentlösung naturgemäß nicht geben kann, lassen sich bereits heute Aussagen zu den Maßstäben bzw. Kriterien für eine Reform der Finanzverfassung treffen. Grundsätzlich gilt es dabei immer wieder den engen Zusammenhang zwischen der Verteilung der staatlichen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen aller drei bundesstaatlichen Ebenen zu berücksichtigen. Sämtliche Vorschläge für eine Reform der Finanzverfassung müssen sich deshalb daran messen lassen, inwiefern sie den aktuellen gesellschaftspolitischen Notwendigkeiten Genüge leisten bzw. diese im Idealfall unterstützen können. Inwieweit kann z. B. durch eine Neuordnung der Finanzverfassung ein Beitrag dazu geleistet werden, damit der Bildungs-, Forschungs- und Wissenschaftsstandort Deutschland im europäischen und internationalen Wettbewerb mittelfristig wieder eine Spitzenposition einnimmt? Welche verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen Mechanismen eignen sich, um die Netto-Neuverschuldung von Bund und Ländern zurückzuführen und gleichzeitig langfristig eine kontinuierliche Tilgung von Altschulden zu gewährleisten? Wie muss die deutsche Finanzverfassung zukünftig gestaltet sein, um angesichts der absehbaren demographischen Entwicklung auch für kommende Generationen nachhaltig und tragfähig zu sein? Die Beantwortung dieser Fragen, mehr noch die Umsetzung der Antworten in Recht und Praxis setzt Um- und Neudenken voraus, vor allem aber die Bereitschaft, die die Sicherheit des Tradierten zur Disposition zu stellen.

Im Finanzausgleich stehen fünf Geberländer elf Nehmerländern gegenüber, deren Ausgangsbedingungen sich in Bezug auf Wachstum und Verschuldung wiederum stark unterscheiden. Das gegenwärtige Konjunkturhoch reduziert den Reform- und Einigungsdruck. Werden sich unter diesen Voraussetzungen die vorhandenen Interessenunterschiede so weit überbrücken lassen, dass Nachhaltigeres entsteht als es die Reform noch so wichtiger Einzelbausteine der Länderfinanzbeziehungen möglich macht? Spätestens mit dem Eintritt der neuen Bundesländer in die Abschmelzphase des Solidarpakt II wird ab 2009 der Bedarf nach langfristig tragfähigen föderalen Finanzbeziehungen zunehmen. Lässt sich aber im Voraus abschätzen, welche Struktur langfristig tragfähig sein wird? Kaum, wohl aber lassen sich einige fundamentale Erfolgskriterien für nachhaltige Systemarchitekturen anwenden, die als Orientierungsrahmen für die anstehende Reform dienen können. Ein langfristig tragfähiges System der Länderfinanzbeziehungen sollte danach

- robust, gleichzeitig reaktionsfähig und flexibel gestaltet sein, somit auf einem klar definierten instrumentellen Rechtsrahmen basieren, der aber wiederum Anpassungsmechanismen bereit hält, um beispielsweise wirtschaftliche und demographische Schocks aufnehmen und ihnen angemessen begegnen zu können;

- auf klaren Zielen aufbauen, deren Erreichung überprüft wird. Für die Länderfinanzbeziehungen bedeutet dies die Modellierung, Priorisierung und präzise Festlegung von Wachstums-, Verteilungs- und Konsolidierungszielen für das föderale Gesamtsystem und seine Einheiten Bund, Länder und Kommunen, deren Erreichung durch einen systematischen Soll-Ist-Abgleich nachgeprüft wird;

- größtmögliche Freiheit auf der Ausführungsebene gewährt werden, wie die festgelegten Ziele zu erreichen sind (dies bedeutet in letzter Konsequenz etwa die Schaffung von Einnahmekompetenzen auf föderaler Ebene oder die Überprüfung standardisierter Leistungsgesetze, die den Ländern und Kommunen Belastungen auferlegen, ohne ihnen ausreichenden Gestaltungs- und Anpassungsfreiraum zu gewähren);

 - durch offene und professionelle Kommunikation der politisch gesetzten Ziele und ihrer Erreichung flankiert werden, eine gerade im Blick auf das hochkomplexe föderale Finanzsystem schwierige aber unabdingbare Aufgabe;

- spürbare und zeitnahe Veränderungen für die Bürger geschaffen werden, die in der individuellen Gesamtbetrachtung als Verbesserung wahrgenommen werden können.

Ob eine nachhaltige Reform bis zum Ende dieser Legislaturperiode erreicht werden kann ist offen. Auch wenn es nur zu einer Einigung in Teilbereichen kommen sollte: die Verständigung auf Paradigmen und Erfolgskriterien einer erfolgreichen Reform der Finanzbeziehungen von Bund, Ländern und Kommunen und die Skizzierung eines mittelfristigen Reformfahrplanes wären ein notwendiger und auch ein großer Schritt.